“十四五”時(shí)期，資本市場(chǎng)“零容忍”監(jiān)管執(zhí)法持續(xù)升級(jí)。1月28日，證監(jiān)會(huì)召開的2021年系統(tǒng)工作會(huì)議提出，全面落實(shí)“零容忍”的執(zhí)法理念和打擊行動(dòng)。1月31日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》(簡(jiǎn)稱《方案》)亦提出，堅(jiān)持對(duì)違法違規(guī)行為零容忍，確保金融改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

《證券日?qǐng)?bào)》記者據(jù)證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，截至2月1日，自2020年以來(lái)，證監(jiān)會(huì)及地方證監(jiān)局合計(jì)開出352份行政處罰決定書，對(duì)91人采取證券市場(chǎng)禁入措施，其中22人被采取終身證券市場(chǎng)禁入措施。

市場(chǎng)人士認(rèn)為，貫徹“零容忍”方針是持續(xù)優(yōu)化市場(chǎng)生態(tài)的根本保障。從理念到行動(dòng)，從日常監(jiān)管、行政執(zhí)法到民事賠償、刑事懲戒，全方位貫徹“零容忍”要求、保持“零容忍”態(tài)勢(shì)，將切實(shí)強(qiáng)化監(jiān)管震懾力，切實(shí)提高證券違法違規(guī)成本，對(duì)保護(hù)投資者合法權(quán)益、維護(hù)資本市場(chǎng)秩序、推進(jìn)注冊(cè)制改革、保障資本市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展具有重要意義。

全面落實(shí)“零容忍”

緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”

據(jù)記者梳理，上述352份行政處罰決定書中，涉及信披違規(guī)的有117份，占比33.24%;涉及內(nèi)幕交易的有124份，占比35.23%;涉及操縱市場(chǎng)的有14份，占比3.98%。信披違規(guī)、內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)合計(jì)占比72.44%，仍是資本市場(chǎng)重點(diǎn)打擊的違法違規(guī)類型。

1月29日，證監(jiān)會(huì)公布了2020年證監(jiān)稽查20起典型違法案例，其中，財(cái)務(wù)造假案有6起，信息披露違法違規(guī)案5起，中介機(jī)構(gòu)未勤勉盡責(zé)案、操縱市場(chǎng)案和內(nèi)幕交易案分別有2起。

同日，證監(jiān)會(huì)新聞發(fā)言人高莉表示，2020年以來(lái)，證監(jiān)會(huì)堅(jiān)決貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的總體部署，按照“建制度、不干預(yù)、零容忍”的工作方針，依法從重從快從嚴(yán)打擊上市公司造假、欺詐等重大違法違規(guī)行為，已累計(jì)對(duì)57家上市公司信息披露違法違規(guī)行為立案調(diào)查，向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌財(cái)務(wù)造假等相關(guān)違法犯罪案件26起。

“證監(jiān)會(huì)不僅強(qiáng)調(diào)‘零容忍’的理念，而且要求‘零容忍’的全面落實(shí)。這意味著，我國(guó)資本市場(chǎng)的法治化建設(shè)正在從有法可依、有法必依走向違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。”南開大學(xué)金融發(fā)展研究院院長(zhǎng)田利輝對(duì)《證券日?qǐng)?bào)》記者表示，“零容忍”不是對(duì)某些違法違規(guī)案例的“零容忍”，而是對(duì)全部惡性違法違規(guī)問(wèn)題的“零容忍”。監(jiān)管層需要對(duì)各種惡性違法違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行全方位打擊，全面抓實(shí)有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的相關(guān)責(zé)任。

北京大學(xué)法學(xué)院教授郭靂對(duì)《證券日?qǐng)?bào)》記者表示，“零容忍”的執(zhí)法理念要取得預(yù)期效果，非常重要的是努力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊。其中，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”、壓實(shí)“看門人”責(zé)任，屬于重點(diǎn)任務(wù)。管控好公司董監(jiān)高、控股股東、實(shí)際控制人等“關(guān)鍵少數(shù)”群體，對(duì)于防止和抑制欺詐發(fā)行、財(cái)務(wù)造假等至關(guān)重要。針對(duì)保薦人、會(huì)計(jì)師等“看門人”， 要根據(jù)其實(shí)際作用和責(zé)任，具體落實(shí)約束機(jī)制。此外，要嚴(yán)格實(shí)施退市制度，對(duì)于惡意規(guī)避退市標(biāo)準(zhǔn)的予以嚴(yán)厲打擊。

“在實(shí)踐中，控股股東和實(shí)際控制人往往在欺詐發(fā)行、財(cái)務(wù)造假、信披違法等案件中，扮演重要角色。”德恒上海律師事務(wù)所合伙人陳波對(duì)《證券日?qǐng)?bào)》記者表示，預(yù)計(jì)未來(lái)，此類案件追責(zé)的重點(diǎn)會(huì)慢慢轉(zhuǎn)向背后的控股股東和實(shí)際控制人。

跨部委協(xié)作

提升監(jiān)管合力

發(fā)揮各方合力打擊證券違法違規(guī)行為已經(jīng)成為市場(chǎng)共識(shí)。去年7月份，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)第三十六次會(huì)議提出，由證監(jiān)會(huì)會(huì)同相關(guān)部門建立“打擊資本市場(chǎng)違法活動(dòng)協(xié)調(diào)工作小組”，形成打擊資本市場(chǎng)違法活動(dòng)合力，共同維護(hù)資本市場(chǎng)健康穩(wěn)定。

證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)工作會(huì)議提出，今年將進(jìn)一步依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)，建立跨部委協(xié)調(diào)工作小組，加大對(duì)欺詐發(fā)行、財(cái)務(wù)造假、市場(chǎng)操縱等惡性違法違規(guī)行為的打擊力度，對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的責(zé)任追究一抓到底。

“資本市場(chǎng)是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，而生態(tài)的改善需要多方合力、多措并舉。包括公檢法在內(nèi)的司法部門在刑事追責(zé)、民事維權(quán)方面責(zé)任重大，中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、國(guó)資委等的職能也息息相關(guān)，特別是在處理涉及跨市場(chǎng)、多機(jī)構(gòu)、復(fù)雜資金流動(dòng)和特殊主體的違法違規(guī)活動(dòng)上，更是如此。”郭靂表示，此前，證監(jiān)會(huì)已與上述一些部門配合，針對(duì)中介機(jī)構(gòu)違法違規(guī)、IPO欺詐發(fā)行及信息披露違法違規(guī)、市場(chǎng)操縱違法、利用未公開信息交易違法等行為開展過(guò)一系列專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，建立跨部委協(xié)調(diào)工作小組、進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管合力十分必要和及時(shí)。

“建立跨部委協(xié)調(diào)工作小組可以實(shí)現(xiàn)更為有效的市場(chǎng)治理，是本年度證券稽查工作優(yōu)化的重要抓手。”田利輝表示，證券市場(chǎng)問(wèn)題涉及各方利益，相關(guān)利益者往往試圖袒護(hù)違規(guī)違法者。跨部委協(xié)調(diào)工作小組能夠防止利益沖突，協(xié)調(diào)工作，嚴(yán)打證券違法違規(guī)，嚴(yán)懲相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人。

“建立跨部委協(xié)調(diào)工作小組，相關(guān)機(jī)構(gòu)之間工作機(jī)制將進(jìn)一步優(yōu)化，提升對(duì)違法違規(guī)行為的查處效率，也有助于提高監(jiān)管效果。”陳波認(rèn)為，民事賠償、刑事懲戒都是比行政處罰更有威懾力的懲罰，涉及公安機(jī)關(guān)、檢察院和法院。即便是單論行政處罰，也可能需要與其他部委協(xié)同，如打擊債券市場(chǎng)的違法違規(guī)行為，就可能需要和人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、發(fā)改委等部委發(fā)揮合力。

增加法治供給

夯實(shí)“零容忍”基礎(chǔ)

近年來(lái)，證監(jiān)會(huì)持續(xù)推動(dòng)增加法治供給，新證券法實(shí)施、最高院發(fā)布《關(guān)于證券糾紛代表人訴訟若干問(wèn)題的規(guī)定》以及刑法修正案(十一)落地，從行政處罰、民事責(zé)任和刑事責(zé)任等方面大幅提升了資本市場(chǎng)違法違規(guī)的成本。

證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)工作會(huì)議提出，今年將貫徹落實(shí)新證券法和刑法修正案(十一)，配合修訂證券期貨犯罪案件刑事立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)欺詐發(fā)行股票責(zé)令回購(gòu)等配套制度。推動(dòng)期貨法立法，加快推進(jìn)行政和解辦法、上市公司監(jiān)管條例等法規(guī)制定。依法從嚴(yán)加強(qiáng)對(duì)上市公司、中介機(jī)構(gòu)等各類市場(chǎng)主體的日常監(jiān)管，優(yōu)化市場(chǎng)生態(tài)。

“增加和優(yōu)化法治供給是‘零容忍’的基礎(chǔ)所在。”田利輝表示，我國(guó)資本市場(chǎng)的法治化需要“建制度”和“零容忍”，違法必究的前提是有法可依。法應(yīng)為良法，適應(yīng)不斷變化的證券市場(chǎng)。治應(yīng)該是良治，目的在于懲惡揚(yáng)善，保護(hù)中小投資者，實(shí)現(xiàn)資源配置功能。法治應(yīng)當(dāng)是良法與善治的結(jié)合。證監(jiān)會(huì)進(jìn)一步明確刑事懲戒追訴，讓違法者得到應(yīng)有懲戒。提出股票欺詐發(fā)行責(zé)令回購(gòu)，能夠保護(hù)中小投資者。推進(jìn)上市公司監(jiān)管條例等法規(guī)制定，能夠明確行為規(guī)則邊界。另外，“零容忍”不是運(yùn)動(dòng)式的，而會(huì)成為日常性監(jiān)管。法治是資本市場(chǎng)健康運(yùn)行的基石所在，違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的“零容忍”需要堅(jiān)持不懈，長(zhǎng)期貫徹。

“對(duì)違法違規(guī)行為‘零容忍’，嚴(yán)格執(zhí)法的前提是有法可依。資本市場(chǎng)快速發(fā)展，及時(shí)對(duì)相應(yīng)的法律法規(guī)查漏補(bǔ)缺、修改完善，有助于及時(shí)查處新型違法行為，對(duì)惡性違法行為加大處罰力度，提高監(jiān)管威懾力，凈化資本市場(chǎng)生態(tài)。”陳波認(rèn)為。

郭靂表示，《方案》提出了公正監(jiān)管、開放有序、誠(chéng)信守法等建設(shè)目標(biāo)，要求疏通政策堵點(diǎn)，增強(qiáng)監(jiān)管的全面性、一致性、科學(xué)性和有效性，提高監(jiān)管透明度和法治化水平。符合資本市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律和現(xiàn)階段市場(chǎng)實(shí)際的高質(zhì)量法治供給，對(duì)于落實(shí)“零容忍”要求具有基礎(chǔ)性意義。